Por Esteban Lescano, miembro del Laboratorio de Infraestructura Digital (InDi Lab)
El desafío generado por la necesidad de universalizar el acceso a Internet y los servicios de TIC en nuestro país ha llevado a una mayor participación de licenciatarios gestionados por el Estado, ya sea a nivel nacional, provincial o municipal. Los licenciatarios asumen la prestación de los diferentes servicios a los usuarios, pero principalmente el suministro de la conectividad en lugares y/o a usuarios en los que por diversas razones geográficas, socioeconómicas, etc. presentan demanda insatisfecha.
Estos actores pueden operar tanto bajo figuras de derecho público como de derecho privado y si bien es común que se constituyan como Sociedades con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM), reguladas por el artículo 308 y siguientes de la Ley 19.550 de Sociedades Comerciales, en muchos casos no incluyen en su denominación social la sigla SAPEM, limitándose a utilizar una razón social con la sigla SA.
Su objeto social puede ser exclusivo para la prestación de servicios de TIC o incluir otras actividades como por ejemplo la distribución de energía eléctrica o de gas natural, el desarrollo de software y aplicaciones, así como la prestación de servicios de comunicación audiovisual, entre otros.
Su creación generalmente se encuentra acompañada por una ley nacional, provincial o una ordenanza o decreto municipal que establece los lineamientos de actuación, así como las pautas para la conformación de sus órganos sociales y de su capital social que en algunos casos, puede prever la participación accionaria del sector privado. También existen supuestos en los que no se opta por crear una entidad jurídica independiente y es el mismo estado provincial o municipal quien se constituye en prestador de servicios de TIC.
Todas estas variantes de conformación surgen de analizar el listado público de licenciatarios de servicios de TIC disponible en la web del ENACOM. Así por ejemplo, a la fecha, 17 empresas nacionales, provinciales o municipales, 6 Gobernaciones y 17 municipios de todo el país, cuentan con licencia para la prestación de diferentes servicios de TIC.
En cuanto a la distribución geográfica de estos actores, en el listado consultado también se observa que casi todas las jurisdicciones provinciales, incluyendo a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Estado Nacional, cuentan con al menos un licenciatario de servicios de TIC de gestión estatal y en algunos casos con más de uno.
Es de esperar que el número de licenciatarios de servicios de TIC de gestión estatal continúe incrementándose en la medida que la universalización de la conectividad permanezca como uno de los objetivos prioritarios de la agenda pública actual.
Dada esta realidad, se plantean algunos interrogantes sobre cuáles deberían ser las reglas de actuación de los licenciatarios TIC de gestión estatal, si requieren reglas específicas o no, y qué criterios deberían orientar la coordinación con los actores privados (ya sea comerciales o sin fines de lucro), para lograr mayores sinergias y evitar la duplicidad de esfuerzos en la consecución del objetivo de universalización de la conectividad en nuestro país.
El Marco Legal y Regulatorio de Actuación de los Actores de Gestión Estatal
La Ley Argentina Digital, Nro 27.078, contempla aspectos parciales y aislados de la actuación de los licenciatarios de servicios TIC de gestión estatal sin contar con previsiones generales aplicables a los mismos. Así, por ejemplo, no existe distinción en los requisitos para acceder a las licencias por parte de solicitantes de gestión privada, sea comercial o sin fines de lucro, o de gestión estatal. Tampoco se establecen derechos y obligaciones puntuales que faciliten el accionar de estos licenciatarios en el cumplimiento de su cometido institucional.
Donde si la Ley Argentina Digital hace diferencia en favor de algunos de estos actores, es en la aplicación de los recursos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal, habilitando al ENACOM a “…encomendar la ejecución de estos planes directamente a las entidades incluidas en el artículo 8°, inciso b), de la ley 24.156 o, cumpliendo con los mecanismos de selección que correspondan, respetando principios de publicidad y concurrencia, a otras entidades.”
Recordemos que la norma a la que reenvía Argentina Digital es la Ley de Administración Financiera y los sujetos comprendidos en la misma son: “ b) Empresas y Sociedades del Estado que abarca a las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.”
Esta previsión específica también se encuentra receptada en el Reglamento General del Servicio Universal aprobado por Resolución ENACOM 721/20.
En la misma línea y gracias a una modificación del mes de diciembre de 2020, la Ley Argentina Digital faculta al ENACOM a encomendar la ejecución de los planes de servicio universal a los actores de gestión estatal nacionales, provinciales o municipales, cualquiera sea la forma jurídica, que adopten y al mismo tiempo les extiende el mismo tratamiento jurídico tributario reconocido a la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales (ARSAT) “… en la medida y proporción que desarrollen el mismo objeto que ésta.” (Art. 25)
Adicionalmente, al establecer las pautas generales de administración del espectro radioeléctrico y para la asignación de frecuencias para su utilización por parte de los licenciatarios expresamente la Ley Argentina Digital señala: “Asignación directa. La Autoridad de Aplicación podrá asignar en forma directa frecuencias a organismos nacionales, entidades estatales y entidades con participación mayoritaria del Estado nacional.” (Art. 31)
Esta regla es una excepción al principio general del concurso público o la licitación para la asignación de este recurso escaso y no alcanza a los prestadores de gestión estatal provinciales o municipales.
En cuanto al régimen de Interconexión y Acceso a las Redes de Servicios de TIC, Argentina Digital dispone: “Condiciones particulares. La Autoridad de Aplicación podrá determinar condiciones particulares de acceso e interconexión con las redes que fueran propiedad del Estado nacional o de sociedades con participación estatal mayoritaria.”
Esta facultad del ENACOM aún no ha sido ejercida y por ello no existen a la fecha condiciones particulares de Interconexión o Acceso aplicables a las redes de TIC de titularidad de ARSAT. En consecuencia, resultan de aplicación las disposiciones generales contenidas en el Reglamento Nacional de Interconexión aprobado por Resolución MM 286/2018, que expresamente dispone: “3.3. Las redes de telecomunicaciones o de Servicios de TIC de titularidad estatal, ya sea nacional, provincial o municipal, o de empresas que fueran propiedad del Estado o en las que tuviera participación mayoritaria, quedarán sujetas a las condiciones de acceso e interconexión establecidas en el presente.”
Finalmente, vale la pena destacar que en materia de Aportes No Reembolsables (ANRs) del Servicio Universal, el ENACOM ha establecido una convocatoria específica para SAPEMs de los Estados Provinciales, mediante Resolución 737/20 que busca facilitar la realización de proyectos de conectividad por parte de estos actores específicos.
Sin embargo, dado el rol específico desempeñado por los Licenciatarios de Servicios de TIC de gestión estatal, consideramos que las previsiones contenidas en la Ley Argentina Digital resultan escasas e incompletas, especialmente en tanto no contemplan un régimen general que contenga los principios generales de actuación de estos actores con miras a la universalización de la conectividad y a la coordinación con actores privados comerciales y sin fines de lucro proveedores de servicios de TICs.
La Importancia de Contar con Reglas Específicas de Actuación
El objetivo de universalizar la conectividad en nuestro país requiere del esfuerzo combinado de actores públicos y privados, comerciales y sin fines de lucro. La cooperación, coordinación y complementariedad es fundamental para evitar la superposición de los esfuerzos o lo que es peor, que los mismos se neutralicen y se frustre el objetivo perseguido.
Por ello consideramos que la agenda pública de política regulatoria debería incluir un debate sobre el rol de los licenciatarios TIC de gestión estatal, sean nacionales, provinciales o municipales, brinden exclusivamente servicios de TIC o múltiples servicios públicos.
Este debate permitirá identificar aquellas circunstancias en las que la acción de este tipo de prestadores es insustituible y generar las reglas para facilitar la consecución de los objetivos de universalización de la conectividad que como país estamos buscando.
Estas reglas deberían propender a la cooperación entre los actores de gestión estatal y aquellos de gestión privada sin generar situaciones de confrontación o de duplicación de esfuerzos, buscando el beneficio del usuario en todo momento.
En este sentido es fundamental priorizar a los actores de gestión estatal en aquellas situaciones en las que el accionar de un actor privado resulte inviable, ya sea por circunstancias geográficas, tecnológicas o socioeconómicas.
Las reglas deben dotar a los actores de gestión estatal de las herramientas jurídicas, prerrogativas y derechos necesarios para lograr sus cometidos de servicio universal pero también establecer las correspondientes obligaciones para asegurar el desarrollo de las iniciativas privadas de los licenciatarios de TIC que sean viables.
Así, por ejemplo, es importante establecer criterios que aseguren el acceso por parte de los actores privados a la infraestructura de TICs que emplacen los prestadores de gestión estatal con recursos del Fondo Fiduciario del Servicio Universal o financiados por los contribuyentes, evitando la celebración de acuerdos de exclusividad que puedan afectar la libre competencia entre actores privados.
Del mismo modo y para evitar la superposición de esfuerzos entre los distintos actores, las reglas deberían disponer condiciones previas de actuación de los actores de gestión estatal, contemplando especialmente los casos en los que estos actores proveen servicios de conectividad mayorista a actores privados con los cuales también compiten a nivel minorista. De modo, se aseguraría que los precios cobrados permitan la subsistencia del privado y la continuidad de los servicios brindados a los usuarios.
La transparencia de las decisiones de inversión y gasto de los actores de gestión estatal y su control por parte de la ciudadanía también resulta fundamental, para permitir la priorización de aquellas iniciativas y acciones que los actores privados, sean comerciales o sin fines de lucro, no pueden ejecutar.
En la misma línea la coordinación entre los distintos actores de gestión estatal, sean nacionales, provinciales o municipales es una exigencia que impone la finalidad de bien común que se persigue con la universalización de la conectividad, incluyendo la planificación previa de las redes a desplegar de modo de asegurar las posibles sinergias, su compatibilidad y complementariedad en beneficio de los usuarios.
Palabras Finales
Ha quedado planteado el debate. Hacer realidad el acceso universal a Internet y a los restantes servicios de TIC solo es posible con la participación de múltiples actores, sean privados o públicos, en el caso de los primeros comerciales o sin fines de lucro.
La cantidad creciente de licenciatarios de TIC de gestión estatal que se prevé para los próximos años, así como los numerosos actores que ya existen a nivel nacional, provincial y municipal requiere establecer principios generales de actuación, así como reglas específicas que complementen las previsiones ya contenidas en la Ley Argentina Digital 27.078.
Estas reglas deben velar por lograr la cooperación, coordinación y complementariedad de los distintos actores, potenciando lo que cada uno puede aportar desde su rol insustituible, generando sinergias y favoreciendo los esquemas público / privado para el despliegue de redes de servicios de TIC y de prestación de servicios en beneficio de los usuarios.
Nuestro país tiene un ecosistema único de actores, en el que conviven los licenciatarios grandes, medianos y pequeños, públicos y privados, nacionales, locales e internacionales, con y sin fines de lucro, donde todos tienen mucho que aportar para asegurar el acceso universal a los servicios de TIC.
Esperamos haber contribuido al intercambio de ideas y puntos de vista sobre el rol de los licenciatarios de servicios de TICs de gestión estatal en nuestro país, así como sobre posibles criterios y reglas de actuación con miras a lograr la tan ansiada “conectividad universal”.
