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Política pública y regulación de la infraestructura digital en Argentina: ¿Hacia dónde va?

Por Oscar Gonzalez, miembro del Laboratorio de Infraestructura Digital (InDi Lab)

En el año 2014, con la sanción de la Ley Nº 27.078 «Argentina Digital» nuestro país inició – tardíamente y luego de más de una década sin reformas regulatorias estructurales – un proceso de modernización normativa con el objetivo de permitir la convergencia de redes y servicios de la mano de las redes de próxima generación (NGN), generar mayor competencia e innovación tecnológica con eje en la inversión y prestación privada de servicios y promover la universalización del acceso a las redes, proceso que fue profundizado a partir de las modificaciones introducidas por el Decreto Nº 267/2015.

En línea con los objetivos de política pública definidos por la ley, en los últimos años se han desarrollado herramientas regulatorias orientadas a facilitar el despliegue de infraestructura de redes y flexibilizar su gestión, así como lograr mayor eficiencia en el uso y acceso a la infraestructura y los recursos esenciales, en particular el espectro radioeléctrico. Asimismo, se puso en marcha la ejecución de programas del Fondo Fiduciario de Servicio Universal con el objetivo de facilitar la universalización del acceso.Universalización del acceso

Por su parte, la práctica regulatoria ha seguido los principios de regulación de las TIC de cuarta y quinta generación, en base a consultas públicas abiertas, con intercambio de información y valoración de las mejores prácticas y la evaluación de impacto en cada caso. La intervención regulatoria se ha encaminado a establecer incentivos como contrapartida a la mera imposición de obligaciones, sopesando la alternativa de intervención regulatoria ex post y haciendo un sano ejercicio de abstención reglamentaria en algunos casos.

En el marco de continuidad de ese diseño de política pública y modelo de regulación, se adoptaron en los últimos meses algunas decisiones como la aprobación del Reglamento de Compartición de Infraestructura Pasiva, la demorada aplicación por parte del ENACOM del Reglamento de Portabilidad Numérica para telefonía fija aprobado en 2018, la Consulta Pública sobre uso compartido de la Banda de 6 GHz para posibilitar el desarrollo – entre otras tecnologías – de WiFi 6 y la ampliación de los programas del Fondo Fiduciario de Servicio Universal. También se ha anunciado la elaboración del plan plurianual de espectro en vistas al despliegue de redes con tecnología 5G.

Logros y aspectos pendientes de la política impulsada por la Ley Argentina Digital

La política pública orientada por dicha Ley Nº 27.078 y el marco regulatorio establecido a partir de la misma han generado importantes avances en materia de infraestructura de redes. 

Los más significativos son el despliegue de las redes 4G a partir de 2015, luego de 15 años sin procesos de asignación de espectro para servicios móviles y el aumento sustancial de los accesos de fibra óptica a partir de 2017, que pasaron de 1,8% en diciembre de 2015 a 11,9% en marzo de 2019.

No obstante, existen materias pendientes en la agenda de regulación para consolidar la política pública impulsada por la Ley Nº 27.078. 

Entre ellas, consolidar la convergencia de redes y servicios – aún imperfecta – dejando atrás resabios de modelos anteriores y desarrollar instrumentos que fortalezcan la competencia, como la metodología de definición de mercados de servicios y geográficos relevantes y la determinación de prestadores con poder significativo de mercado, la regulación de oferta conjunta de servicios atendiendo particularmente a servicios móviles y contenidos audiovisuales en el marco de la convergencia y nuevos mecanismos de asignación del espectro radioeléctrico. 

Asimismo, es deseable sumar incentivos y eliminar barreras regulatorias, permitiendo a los operadores el acceso y uso eficiente de las redes y los recursos esenciales, con modelos de co-inversión en redes, mercado secundario de espectro y otras alternativas regulatorias. 

Finalmente, lograr una asignación más eficiente de los recursos del Fondo Fiduciario de Servicio Universal, mediante programas con objetivos más precisos y objetivamente medibles, incorporando además herramientas de financiación de la demanda para atender a la asequibilidad de los servicios. 

El Decreto Nº 690/2020

Ahora bien, la decisión más significativa del último año en torno a la política pública de la infraestructura digital ha sido el dictado del Decreto Nº 690/2020 que, en lo sustancial, modifica la naturaleza jurídica de los servicios de TIC definiéndolos como servicio público y otorga facultades discrecionales a la autoridad de aplicación para intervenir en aspectos básicos de la gestión de las redes y servicios.

Estas definiciones podrían representar una reforma estructural de la política pública de la infraestructura de redes iniciada con la Ley Nº 27.078, en tanto el objetivo de generar competencia y promover la innovación tecnológica con eje en la libertad de inversión y prestación privada de servicios, dejaría lugar a una política pública que pone énfasis en la intervención del Estado en la prestación de los servicios otorgando al regulador facultades de dirección en aspectos centrales de la misma.

Por su parte, la práctica regulatoria basada en modelos de regulación de cuarta y quinta generación que describimos anteriormente, dejaría lugar a una práctica regulatoria propia de los modelos de regulación de primera y segunda generación característicos de la etapa de liberalización de servicios que se encontraron vigentes durante la post-privatización de la empresa monopólica estatal décadas pasadas.

¿Cuál es el rumbo de la política pública?

Frente a este nuevo escenario cabe preguntarse ¿cuál es el rumbo de la política pública y de la regulación de la infraestructura digital en la Argentina?

La aprobación del Decreto Nº 690/2020 y de las medidas reglamentarias dictadas por el ENACOM en materia de regulación de precios y definición de servicios básicos de prestación obligatoria, por cierto polémicas, ha generado una importante controversia que atraviesa a los más diversos actores del ecosistema digital, que encuentra su principal causa en la incertidumbre que las mismas generan respecto a la orientación de la política pública de infraestructura de redes y conectividad, particularmente en un escenario de mediano y largo plazo.

Enacom

La creciente demanda de conectividad y servicios digitales requiere de la expansión de las redes y su constante actualización tecnológica, como requisitos indispensables para avanzar en la universalización del acceso y dar respuesta al sustancial incremento de tráfico que generan los servicios digitales y las nuevas aplicaciones, potenciados en el último año por el proceso de digitalización de la vida económica y social al que hemos asistido.

La universalización de la conectividad obliga indefectiblemente a expandir las redes de acceso, particularmente en áreas geográficas desatendidas y en áreas rurales y de baja densidad de población. A ello se suma la necesidad de definir herramientas para facilitar la asequibilidad de la conectividad y los servicios, que en ningún caso deberían resultar contrapuestas al objetivo de expandir la infraestructura.

Asimismo, es indispensable sostener y potenciar el proceso de actualización tecnológica de la infraestructura de redes para dar respuesta a las demandas de conectividad que exigen los nuevos servicios y aplicaciones digitales. Sólo como referencia, el tráfico de datos – de creciente relevancia – observa un incremento interanual de aproximadamente 35%.

Sostener la expansión de la infraestructura de redes y su actualización tecnológica para lograr la universalización del acceso demandan sustanciales niveles de inversión, las que – más allá del Decreto Nº 690/2020 y del Plan Conectar- seguirán siendo motorizadas fundamentalmente por el sector privado, sin perjuicio de las iniciativas de los gobiernos nacional y provinciales que representan un porcentaje minoritario de la inversión total anual en infraestructura digital.

La política pública de la infraestructura digital debe tener una orientación precisa y generar incentivos adecuados para facilitar y promover su despliegue y actualización tecnológica con los niveles de inversión que ello demanda y con horizontes de mediano y largo plazo. El marco regulatorio, por su parte, debería brindar certezas y sustentabilidad en torno a los objetivos que se persiguen. De lo contrario, se dificulta la expansión y actualización tecnológica de las redes y – por consiguiente – la universalización del acceso, afectando al conjunto de actores del complejo entramado de operadores de redes y prestadores y en última instancia a los propios usuarios de redes y servicios de TIC.

Por ello, es imprescindible que se establezca con claridad el rumbo de la política pública de la infraestructura de redes y servicios de TIC, definiendo si se dará continuidad a la política iniciada con el dictado de la Ley Nº 27.078, profundizando su desarrollo y abordando las materias pendientes como las que hemos detallado precedentemente o si, por el contrario, se consolidará una nueva dirección a partir del Decreto Nº 690/2020 aprobado en el marco de la emergencia sanitaria, sustituyendo una regulación basada en la libre prestación de redes y servicios de TIC por otra caracterizada por la intervención del Estado en la dirección de los mismos. 

En cualquier caso, resultará imperiosa una práctica regulatoria de calidad, sustentada en criterios de transparencia y solidez técnica, con decisiones basadas en evidencia y un adecuado análisis de su impacto. Una práctica regulatoria que desconozca estos aspectos, conducirá al fracaso cualquier política pública que se adopte.